Ricorso per conflitto di attribuzioni promosso dalla regione
Emilia-Romagna, in persona del presidente della Giunta regionale pro-
tempore, dott. Pier Luigi Bersani, autorizzato con deliberazione G.R.
n. 2533 in data 4 luglio 1995, rappresentata e difesa per mandato
speciale a margine dal prof. avv. Franco Mastragostino e dall'avv.
Adriano Giuffre' ed elettivamente domiciliata presso lo studio di
quest'ultimo, in Roma, via Collina n. 36 contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore; in relazione al decreto del
Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali in data 25
maggio 1995 non ancora pubblicato e non portato a conoscenza diretta
della regione Emilia-Romagna, con il quale e' stato disposto lo
scioglimento del Consiglio di amministrazione e del Collegio dei
sindaci di nomina assembleare del Consorzio agrario provinciale di
Piacenza e nominato commissario governativo del Consorzio medesimo il
dott. Antonio Todisco (dirigente superiore amministrativo dei ruoli
del Ministero a r.) fino al 30 settembre 1995.
PREMESSO IN FATTO
Il Consorzio agrario provinciale di Piacenza e' gia' stato fatto
oggetto di un primo decreto del Ministero per le risorse agricole,
alimentari e forestali (in data 6 dicembre 1994) di scioglimento
degli organi di amministrazione (del Consiglio di amministrazione e
del Collegio dei sindaci) e di nomina di un commissario
straordinario. Cio' sul presupposto che il bilancio del Consorzio
"pur chiudendo al 31 dicembre 1993 in pareggio per motivi
riconducibili a proventi straordinari (|||), evidenzia un andamento
negativo".
Siffatto provvedimento e' stato, pressoche' contestualmente,
impugnato innanzi al T.A.R. per il Lazio dai soci e membri del
disciolto Consiglio di amministrazione (per carenza e travisamento
dei presupposti individuati dalla legge (art. 35 del d.lgs. n.
1235/1948 e art. 2543 del cod. civ.), carenza e travisamento della
motivazione, mancato avviso di avvio del procedimento, infondatezza
nel merito) e dalla regione Emilia-Romagna con ricorso per conflitto
di attribuzioni, ritenendosi arbitrariamente esercitato un potere ed
arrogate funzioni che sono demandate (oramai pacificamente) alla
regione e non allo Stato.
Il T.A.R. per il Lazio, Sez. II, nella camera di consiglio del 15
marzo 1995 ha sospeso il decreto del Ministero con la seguente
motivazione: il provvedimento "non indica ragioni di tale gravita' da
giustificare lo scioglimento . . ed inoltre non risulta dato avviso
dell'inizio del procedimento culminante nel decreto ministeriale 6
dicembre 1994 . .".
D'altro lato questa ecc.ma Corte ha fissato per la discussione del
ricorso promosso dalla regione Emilia-Romagna la pubblica udienza
dell'11 luglio 1995.
Ora, a distanza di due mesi dalla sospensione del decreto 6
dicembre 1994, il Ministero per le risorse agricole, alimentari e
forestali ha emesso un altro decreto in data 25 maggio 1995, con il
quale viene nuovamente disposto - ma per motivi del tutto differenti
- lo scioglimento del Consiglio di amministrazione e del Collegio dei
sindaci del Consorzio agrario provinciale di Piacenza e nominato un
commissario straordinario nella persona del dott. Antonio Todisco.
I nuovi presupposti individuati consisterebbero in pretese carenze
formali e nella mancanza di trasparenza nella attivita' di
alienazione di immobili non strumentali del Consorzio (in realta' e'
un'unica vendita che riguarda l'immobile, attuale sede del consorzio;
alienazione rientrante nel Piano di risanamento, gia' approvato e
comunque condivisa dal Ministero).
Tale decreto, anch'esso non comunicato alla regione, e'
indubbiamente atto autonono ed indipendente rispetto al precedente,
per fondarsi su circostanze (risultanze della ispezione ministeriale
disposta con nota n. 130763 dell'8 aprile 1995) successivamente
intervenute e su motivi del tutto diversi da quelli che avevano
originato il primo decreto.
Tuttavia lo stesso e', in qualche modo, collegato al precedente in
quanto provvede al commissariamento per la realizzazione delle
necessarie attivita' gia' avviate e preordinate all'alienazione
(ritenuta necessaria dal Ministero), nelle more della sospensione
disposta dal T.A.R. per il Lazio del pregresso provvedimento di
commissariamento del Consorzio (di cui al decreto in data 6 dicembre
1994).
Il decreto del Ministro in data 25 maggio 1995 e', quindi,
reiterata manifestazione di arbitrario esercizio di un potere e di
prerogative che non spettano allo Stato, ma alle Regioni.
Per questo aspetto, dunque, la regione Emilia-Romagna solleva il
presente ricorso per conflitto di attribuzioni avverso un
provvedimento distinto ed autonomo del Ministero nel quale viene
esplicitamente affermata, in quanto pretesamente fondata sulla legge,
la competenza dello stesso Ministero in ordine alla "vigilanza sui
consorzi agrari ai sensi dell'art. 35 del d.lgs. n. 1235/1948".
Non senza sottolineare, per converso, che nel caso in cui il
decreto del 25 maggio 1995 dovesse ritenersi atto derivato e
riconducibile nell'alveo del precedente decreto 6 dicembre 1994, si
ravviserebbe allora un ulteriore preliminare motivo di conflitto per
violazione del diritto di difesa della Regione, laddove risulterebbe
del tutto mortificata e vanificata la linea difensiva regionale
proposta ed accolta innanzi al T.A.R. per il Lazio.
Valgano, comunque, i seguenti motivi di
DIRITTO
Illegittimita' del decreto del Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali in data 25 maggio 1995 per violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione in riferimento all'art. 2 del
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11; agli artt. 66 e segg. del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616; agli artt. 1, secondo comma e 2, terzo comma,
della legge 4 dicembre 1993, n. 491. Violazione dei principi generali
in materia di riparto di competenze fra Stato e Regioni. Eccesso di
potere per travisamento dei presupposti.
Il punto in discussione e sul quale il Ministero ha esplicitamente
rivendicato, nel fondare la legittimazione alla adozione del decreto
25 maggio 1995, la permanenza di un potere governativo, e' la
spettanza della funzione di vigilanza sui Consorzi agrari che, in
base al combinato disposto dell'art. 35 del d.lgs. n. 1235/1948 e
degli artt. 2542-2545 cod. civ. spettava, prima della attuazione
della riforma regionale, al Ministero dell'agricoltura.
Occorre, al proposito, innanzitutto chiarire che e' regola
generale che le attribuzioni assegnate dalla legislazione nazionale
antecedente all'istituzione delle regioni a specifici organi
dell'amministrazione pubblica, e' rivelatrice della sussistenza di un
interesse pubblico meritevole di tutela (e, quindi, fonda una norma
sostanziale istitutiva di una funzione pubblica), ma non pregiudica
affatto la successiva riallocazione delle relative funzioni agli enti
territoriali.
Cosi' - un esempio tra i tanti - il fatto che gli artt. 12 e segg.
del cod. civ. riservassero agli organi governativi le funzioni
concernenti le associazioni e le fondazioni, non ha affatto impedito
che le stesse venissero delegate alle regioni dall'art. 14 del d.P.R.
n. 616/1977.
E' nella legislazione di trasferimento e in quella di settore che
va percio' ricercata la regola della ripartizione delle funzioni,
poiche' le indicazioni derivanti dalla legislazione previgente sono
niente affatto concludenti.
Sotto un profilo piu' generale, dal trasferimento delle funzioni
alle regioni operato con i decreti del 1972 e con il d.P.R. n.
616/1977, risulta evidente che alle regioni spettano le funzioni
amministrative relative alla vigilanza ed alla tutela esercitata nei
confronti degli "enti, consorzi, istituzioni ed organizzazioni
locali" operanti in materia agricola, nell'ambito di un'unica regione
(art. 11 del d.P.R. n. 11/1972); nonche' il trasferimento di tutte le
funzioni relative ai soggetti singoli o associati che operano in
agricoltura, con particolare riferimento alla cooperazione.
Poiche', viceversa, nell'elenco tassativo delle funzioni che in
materia sono trattenute dallo Stato non vi e' alcun accenno che
consenta di ritenere trattenute anche funzioni relative alla
vigilanza sui Consorzi agrari, e' normale assunto della dottrina che
tali funzioni siano oramai trasferite alle regioni (cfr. M.S.
Giannini, Diritto pubblico dell'economia, Il Mulino, 1977, pag. 244).
Del resto, neppure l'argomento della pretesa strumentalita' dei
Consorzi agrari rispetto alla programmazione agricola nazionale
presenta, oggi, una qualche consistenza e ragion d'essere.
Come si e' gia' avuto occasione di mettere in evidenza, la
supposta prevalenza dei compiti di spettanza statale svolti dai
Consorzi nell'ambito della politica agricola e della regolazione del
mercato era il vecchio argomento sulla base del quale il primo
precedente in materia - la sentenza di codesta ecc.ma Corte n.
63/1969 - aveva ritenuto la spettanza allo Stato delle funzioni di
vigilanza sui Consorzi agrari (la Corte ritenne, allora, che fosse di
competenza del Ministero e non della regione Fiuli-Venezia Giulia la
nomina di un componente del Collegio sindacale di un Consorzio
agrario).
Una tale posizione di partenza, fra l'altro contesa gia' all'epoca
in dottrina (cfr. S. Bartole, in nota alla sentenza n. 63/1969, in
Giur. Cost., 1969, 1018 ss.), deve ritenersi oggi ampiamente superata
sia a seguito del trasferimento delle funzioni amministrative
completato nel 1977, sia in relazione alla circostanza che per la
politica agricola-alimentare e per l'attuazione delle programmazioni
di settore lo Stato ha istituito da tempo una propria azienda,
l'AIMA, ora riordinata nell'EIMA (cfr. d.-l. 26 maggio 1995, n. 192).
Ad essa e' riservato l'intervento sul mercato, sicche' le funzioni
relative all'attuazione della programmazione di settore ed alla
regolazione del mercato che inizialmente avrebbero potuto interessare
i Consorzi, sono oggi gestite da tutt'altra organizzazione.
L'istituzione dell'AIMA (con legge n. 303/1966, riordinata con
legge 14 agosto 1982, n. 610) ora trasformata in EIMA, quale
strumento di intervento statale nel mercato agricolo, toglie
qualsivoglia residuo coinvolgimento dei consorzi provinciali in
questa attivita'.
Sotto questo profilo, pertanto, la giustificazione che aveva
ispirato la sentenza della Corte n. 63/1969 - per cui i Consorzi
agrari provinciali sarrebbero strumenti dell'intervento pubblico sul
mercato agricolo e percio' dominati dall'interesse nazionale - e'
oramai affetta da palese anacronismo. Altri sono i mezzi e le forme
dell'intervento statale sul mercato (appunto attraverso l'AIMA/EIMA),
mentre la funzione dei Consorzi agrari si e' ridotta sensibilmente
alla mera cura degli interessi degli operatori consorziati,
tipicamente riferibili alla dimensione locale. Del resto, altrimenti
ragionando si arriverebbe alla assurda conseguenza di sottrarre alle
regioni qualsivoglia competenza sugli operatori economici in materia
agricola. Il che e' smentito dalle ampie attribuzioni, da tempo
riconosciute nel settore e che vanno dalla attuazione della normativa
CEE sulle imprese agricole, alla cooperazione, al lavoro giovanile,
al "miglioramento fondiario" e "l'ammodernamemto delle strutture
fondiarie", agli interventi di "incentivazione e sostegno della
cooperazione e delle strutture associative per la coltivazione, la
lavorazione ed il commercio dei prodotti agricoli" (lett. b) e c)
dell'art. 66, d.P.R. n. 616/1977), alla "costruzione e la gestione di
impianti per la raccolta, la conservazione, la lavorazione, la
trasformazione e la vendita di prodotti agricoli e zootecnici (art.
67, primo comma, d.P.R. n. 616/1977). Infine, "pacifica" per la piu'
autorevole dottrina (cfr. L. Paladin - Dir. Reg. 1992, pag. 183) e'
ritenuta la competenza delle regioni quanto alla "disciplina dei
consorzi di miglioramento agrario e fondiario". Inconsistente deve
poi ritenersi l'argomento, utilizzato dall'Avvocatura nella memoria
di costituzione depositata nel primo ricorso per conflitto di
attribuzioni, secondo cui il fatto che i Consorzi siano presenti in
tutto il territorio mostrerebbe che essi fanno parte di un'unica
"rete" nell'interesse del mondo agricolo.
Lo stesso ragionamento, infatti, potrebbe essere speso in
riferimento, ad esempio, agli enti turistici, per i quali, invece,
opera un sicuro trasferimento alle regioni.
Anche se si volesse ritenere dubbio il trasferimento alle regioni
delle funzioni relative ai Consorzi agrari a seguito del d.P.R. n.
616, va notato che con la legge n. 491/1993 e' stato soppresso il
Ministero dell'agricoltura e foreste; al suo posto e' stato istituito
il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali. A questo
proposito va notato che:
1) La soppressione del Ministero dell'agricoltura e foreste e'
stata determinata da un referendum promosso dalle regioni;
2) Il nuovo ministero e' un Ministero "senza portafoglio", con
funzioni di coordinamento e non di amministrazione attiva. Le sue
competenze, che sono enumerate (mentre la norma di trasferimento alle
regioni e' residuale) non consentono in alcun modo di fondare la
permanenza di poteri di vigilanza sui Consorzi. Tanto e' vero che la
stessa legge, all'art. 6, lett. c) (pure richiamato dall'Avvocatura),
impone al Governo di liberare il Ministero dalle residue funzioni
relative agli enti vigilati (anche mediante trasferimento alle
regioni);
3) Se, del resto, smentendo l'opinione prevalente, si volesse
ritenere (come sembre fare il Governo nella motivazione del decreto
de quo) che le funzioni ministeriale di vigilanza sui consorzi non
erano gia' state trasferite alle regioni con i decreti del 1972 e del
1977 e si ritenesse che tali funzioni non rientrino, con effetto
immediato, nel trasferimento disposto dall'art. 1 della legge n.
491/1993, ma che la sua effettivita' e' condizionata dall'emanazione
di un regolamento governativo, sottoposto ad un termine solo
ordinatorio (di novanta giorni), gia' abbondantemente scaduto, allora
non vi sarebbe altra strada che - previa sollevazione d'ufficio
davanti a questa Corte della relativa questione di legittimita' -
dichiarare l'incostituzionalita' della stessa legge n. 491/1993 in
quanto:
a) viola l'art. 75 della Costituzione nella parte in cui, pur
a seguito dell'avvenuta abrogazione della legge istitutiva del
Ministero agricoltura e foreste a seguito del referendum abrogativo,
ripristina in capo alla nuova struttura ministeriale funzioni di
amminnistrazione attiva incidenti su materie di competenza regionale;
b) prevede come solo eventuale e, per di piu', affidato alla
discrezionalita' del Governo, il trasferimento di dette funzioni alle
regioni;
c) prevede che, qualora tale trasferimento sia deciso, esso
avvenga con atto amministrativo, anziche' legislativo, con violazione
della riserva di legge posta dalla VIII disp. della Costituzione
(secondo quanto affermato da questa Corte gia' con le sentenze nn.
39/1971 e 143/1973).
Cio' premesso, non par dubbio che il reiterato esercizio del
potere di vigilanza sui Consorzi agrari e' un esempio emblematico
della persistenza di visione centralistico-burocrativa della materia
"agricoltura" che persiste, nonostante la successione di atti tutti
rivolti alla regionalizzazione della materia.
La logica centralistica che continua ad ispirare l'agire del
Ministero rappresenta una inaccettabile invasione di attribuzioni
regionali, in palese spregio del principio di legalita', se e' vero
che il provvedimento qui censurato e' successivo alla legge (4
dicembre 1993, n. 491), che ha rimodellato l'apparato ministeriale
con le tassative attribuzioni di cui sopra si e' detto.